邹办发〔2019〕16号

市委办公室   市政府办公室

关于印发《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》的通知

各镇党委、政府，各街道党工委、办事处，市直各部门：

《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

中共邹城市委办公室  

邹城市人民政府办公室   

2019年9月23日    

关于进一步深化医药卫生体制改革的

实施意见

为全面落实党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革（以下简称医改）的决策部署和省、市工作安排，根据中共济宁市委办公室、济宁市人民政府办公室《中共济宁市委办公室、济宁市人民政府办公室关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》（济办发〔2018〕41号），制定本实施意见。

一、指导思想和任务目标

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，把人民健康放在优先发展战略地位，坚持党对医疗卫生事业的领导，坚持基本医疗卫生服务的公益性，坚持新时期卫生与健康工作方针，坚持保基本、强基层、建机制，着力深化体制机制改革，着力解决当前存在的突出矛盾和问题，建立健全基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，为人民群众提供全方位全周期健康服务。

（二）任务目标。牢固树立大健康理念，突出公平可及和群众受益，强化医疗、医保、医药““三医联动””，到2019年底，基层医疗卫生服务能力持续提升，分级诊疗秩序更趋完善，医防融合服务体系初步形成，卫生健康保障能力进一步增强。到2020年，分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度取得新突破，公共卫生、中医药事业等领域全面发展，实现发展模式向““以健康为中心””的转变，全面推动健康邹城建设。 

二、重点工作任务

（一）建立科学的分级诊疗制度

1．完善基层医疗卫生服务体系。统筹优化整合现有医疗卫生资源，深入实施济宁市基层医疗卫生服务能力提升““三年行动计划””（2019—2021年），加大基层卫生资金保障力度，巩固全市基层医疗卫生机构标准化建设成果，持续提升基层医疗卫生服务能力。在事业编制总量内，根据现有服务人口，重新核定镇卫生院和社区卫生服务中心人员编制。社区卫生服务中心人员编制最高不超过服务人口的1‰。进一步调整完善村卫生室规划设置，原则上每个行政村设置1所村卫生室，乡村医生按照全市服务人口1‰－1.5‰的比例配备。新建和改建小区必须规划设置社区卫生服务室，要严格按照规划设计，与住宅同步规划建设和验收使用。积极推行基层卫生人才““县管乡用””（县级医疗机构聘用管理，乡镇卫生院使用）、““乡管村用””（乡镇卫生院聘用管理，村卫生室使用）管理机制。到2020年，全市所有镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室和社区卫生服务站在房屋建设、设备配置、人员配备、服务功能和运行管理等方面达到省颁基本标准。

2．完善基层医疗卫生运行新机制。完善基层医疗卫生机构管理体制，在组织、机构编制、财政、人力资源社会保障部门的宏观管理和指导下，卫生健康部门按照职责、权限和规定程序，对基层医疗卫生机构业务、经费、干部任免及市级相关统筹事项实行统一归口管理。落实基层医疗卫生机构法人地位和经营、用人、分配自主权。政府举办的镇卫生院、社区卫生服务中心为公益一类事业单位，经费由政府根据综合预算原则给予有力保障。允许基层医疗卫生机构在核定的收支结余中提取一定40%的比例用于人员激励，提取的激励资金不作为绩效工资调控基数。落实基本公共卫生服务经费、基本药物制度补助、一般诊疗费等补偿政策，逐步提高乡村医生待遇水平。乡村医生可按规定参加企业职工社会保险。

3．转变公立医院发展模式。强化医疗卫生服务体系规划的刚性约束，把符合规划作为公立医院建设立项的前提条件。严禁公立医院举债建设和违规配置大型医用设备。按照有保有压、有促有控的原则，严格控制二级以上公立医院床位规模不合理增长，现已达到或超出相应标准的原则上不再新增床位。引导公立医院尽快实现由规模扩张、效益提升向内涵建设、特色发展转变。加大对口帮扶力度，通过组建巡回医疗队、选派镇卫生院业务院长、进一步完善城市医院对口帮扶政策和城市医生定期到农村服务等措施，提升基层医疗卫生服务能力。

4．做实医联体和医共体。推进市人民医院与济宁医学院附属医院紧密型医联体建设，通过全方位、深层次合作，提升全市医疗服务能力。稳步推进县域医共体、专科联盟、远程协作网等多种形式的医共体建设，逐步建立完善““市、镇、村一体化管理””的长效分级诊疗格局。支持引导非公立医疗机构、康复和护理等不同功能医疗机构参与医共体建设。依托市人民医院建立心电、影像、病理、消毒、检验、远程会诊等六大中心，构建全市统一的远程医疗服务网络，实现疑难病例信息数据远程传输、高水平专家实时诊断、在线分级诊疗。积极开展县域医疗中心建设，实现人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接。以医共体牵头单位为龙头着力推进““六统一””（统一人事管理、统一财务管理、统一资产管理、统一业务管理、统一药品耗材目录、统一药品耗材企业配送）建设，医共体内按参保人头实行““总额预付、结余留用、超支合理分担””的医保支付政策。促进医共体建设与预防、保健相衔接，抓住创建全省医防融合试点的有利契机，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，以医共体为依托，以信息化技术为手段，以家庭医生签约服务为抓手，组织基层医疗卫生机构、综合医院、中医院和疾病预防控制机构建立““三位一体””的医防融合工作体系。

5．做实家庭医生签约服务。合理设定家庭医生签约服务包，拓展健康管理等签约服务内容，提升签约服务质量。家庭医生签约服务费主要由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等分担。制定家庭医生签约服务费支付管理办法，做好与医保相关政策的衔接。调整签约服务相关的家庭诊疗、长期护理等服务项目和价格。调整完善签约服务支持政策，支持上级医院医师参与家庭医生签约服务，符合规定的转诊住院患者连续计算起付线，落实基层医疗机构和特殊慢性病门诊统筹和住院报销比例实行差异化支付政策。制定市级延伸处方、慢病长处方病种和药品目录，对转诊回基层的签约居民可延用上级医院处方。患慢性病、精神障碍等签约对象单次配药量可延长至1—3个月。  

6．加强基层医疗卫生队伍建设。认真贯彻落实加强基层卫生人才队伍建设相关政策，优化基层卫生人才引进、使用和管理工作。深化基层卫生职称制度改革。落实二级及以上医院医师晋升高级职称前必须到基层医疗卫生机构连续服务1年的政策。基层医疗卫生机构引进急需紧缺和高层次人才，相应岗位没有空缺的，可突破岗位总量、最高等级和结构比例限制，申请设置特设岗位。推进空编补齐，自2019年起，利用3—5年时间，集中补充基层医疗卫生机构卫生专业技术人才。市编制、人力资源社会保障部门统筹安排用编用人计划，原则上有编即补，空编率不超过5%。实行学费代偿办法，每年从应届毕业生中招聘一定数量全日制医学专业本科生和专科生，充实到基层医疗卫生机构，连续实施5年。对于符合《山东省高等学校毕业生学费和国家助学贷款补偿办法》（鲁财教〔2014〕37号）规定条件的毕业生给予学费代偿，所需经费由省、市、县分担解决。根据实际需要，扩大农村订单定向医学生公费培养规模。加强全科医生培养，做好市人民医院全科医生临床实践基地培训工作。实施镇卫生院首席全科医生特设岗位计划，单位内部绩效工资分配可设立全科医生岗位津贴。

（二）建立规范的现代医院管理制度

7．切实加强公立医院党的建设。在公立医院全面实行党委领导下的理事长（院长）负责制，发挥党委的领导核心作用。把党建工作要求写入医院章程。明确党委研究讨论医院重大问题的机制，把党的领导融入医院治理各环节，使党建工作要求得到充分体现。切实加强公立医院领导班子、干部队伍和人才队伍建设，强化党建工作保障，健全党务工作机构，配齐配强专职党务工作人员，加大经费投入，着力提升公立医院基层党建工作水平。贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，贯彻落实党的卫生与健康工作方针，贯彻落实深化医药卫生体制改革政策措施，坚持公立医院公益性，确保医院改革发展正确方向。

8．进一步落实政府办医责任。落实党委和政府对公立医院的领导、保障、管理、监督责任，科学界定政府与公立医院的权责界限。探索建立管办分离有效实现形式，逐步建立公立医院管理委员会统筹履行政府办医责任、政府各相关部门不再直接管理公立医院的体制。要按照财政事权和支出责任划分改革要求，采取有效措施，确保财政资金对公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入落实到位。对公立医院承担的公共卫生任务和政府制定的公共服务予以补助。进一步加大对市精神病防治院投入力度。对截至2014年年底经清理甄别确认应由政府偿还的公立医院债务，通过发行政府置换债券全部予以置换，公立医院不再承担还本付息责任；对应由公立医院自身偿还、政府承担一定担保和救助责任的债务，通过多渠道筹措资金等方式予以偿还。

9．健全完善医疗服务价格形成机制。按照““腾空间、调结构、保衔接””的原则，通过规范诊疗行为、降低药品和耗材费用等方式，建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格形成机制，逐步提高医疗服务收入（不含药品、耗材、检查、化验收入）在医院总收入中比例。原则上每年调整1次政府定价的医疗服务价格。价格调整与医疗控费、薪酬制度、医保支付、分级诊疗等措施相衔接，确保医疗机构良性运行、群众整体负担不增加、医保基金可承受。

10．落实公立医院经营管理自主权。公立医院要依法依规经营管理和提供医疗服务，行使内部人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。公立医院人员控制总量内所有人员实行统一的事业单位人事管理制度。按照人员控制总量人事管理规定自主拟定岗位设置方案，自主开展岗位聘用，总量控制人员备案后按规定参加机关事业单位社会保险。

11．深化公立医院薪酬制度改革。按照““允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励””的要求，提高医务人员薪酬水平。落实公立医院分配自主权，公立医院在核定的薪酬总量内进行自主分配时，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出贡献的医务人员倾斜，向人民群众急需且专业人才短缺的专业倾斜。严禁将医务人员收入与药品、耗材和检查等收入挂钩。切实加强儿科医师队伍建设，提高儿科医生薪酬待遇，其收入不低于本单位同级别医务人员收入平均水平。积极探索公立医院年薪制、协议工资制等。

12．控制医疗费用不合理增长。加强公立医院全面预算管理，科学设置各级各类医疗机构费用增长控制目标。落实处方点评制度，加大对抗生素、辅助性、营养性、医保目录外药品和高值医用耗材使用、大型医用设备检查等情况监控力度。公开各医院的价格、医疗服务效率、医疗费用等信息，对医疗机构费用指标进行排序、公示。

（三）建立完善的全民医疗保障制度

13．进一步完善医保基金管理。建立医保政策定期协调会商机制，对医保基金运行情况进行定期分析，定期通报医保基金管理使用情况。建立健全医保基金““总额预付、结余留用、合理超支分担””的激励约束机制，激励医疗机构提高服务效率和质量。鼓励商业保险机构参与基本医保经办服务。定期组织第三方开展医保基金绩效评估。规范医保资金结算程序和时限，实行按月结算，每年1月初按上年度各定点医疗机构实际费用发生额的10%预付周转资金。次年1月结算完上年度医保资金。

14．深化支付方式改革。加快推进以临床路径管理为基础的按病种收费改革，明确医保支付和个人自付比例。全面推行以按病种付费为主，按人头付费、床日付费、总额付费等多元复合式支付方式改革，积极探索按疾病诊断相关分组（DRGs）付费制度改革。对住院医疗服务，主要按病种、按疾病诊断相关分组付费，长期、慢性病住院医疗服务可按床日付费；对基层医疗服务，按人头付费；对不宜打包付费的复杂病例和门诊费用，可按项目付费。2019年，全市实行按病种收费的病种数不少于100个，推动开展按疾病诊断相关组付费试点工作。

15．充分发挥医保的调控引导作用。完善差别化的医保支付政策，引导合理就医流向。加大医保基金对基层医疗卫生机构、中医、精神卫生支持力度，提高基层医疗卫生机构、中医医院、精神病院的医保基金总额控制占比，适当拉开各级医疗机构之间的支付比例。将严重精神障碍、肺结核等纳入门诊特殊病种支付范围。日间（病房）手术以及符合条件的中西医病种门诊治疗实行按病种付费。加强职工基本医疗保险个人账户支出管理，医保个人账户可用于疫苗预防接种、中医药治未病等服务及直系亲属自付医疗费用。

（四）建立合理的药品供应保障制度

16．完善药品供应保障机制。巩固完善国家基本药物制度，结合健康扶贫、严重精神障碍和慢性病患者健康管理、家庭医生签约服务，加强特殊人群基本用药保障。增加艾滋病、结核病防治的特殊药物免费供给。加强基本药物生产经营使用监督管理，推进药品生产、经营和使用质量管理规范实施，加强GMP、GSP和药品使用质量管理规范认证检查和跟踪检查，严厉查处药品生产经营和使用中的违法违规行为，规范药品市场秩序，保障人民群众用药安全。对短缺药品实时监测预警、分级应对。2020年前，构建涵盖药品生产流通和使用单位全品种、全过程信息化追溯体系。逐步推进医疗机构处方、医保结算与药品零售消费信息互联互通。

17．完善药品、器械、耗材采购机制。坚持药品集中采购方向，按照““应采尽采””的原则，全市各公立医疗机构药品除特殊规定外，全部通过省药品集中采购平台进行采购，严禁网下采购行为。鼓励医疗机构在省级集中采购基础上实行““二次议价””，鼓励医疗机构加大低价药采购、使用力度。合理制定药品医保支付标准，建立公开透明、多方参与的价格谈判机制。严格落实药品采购““两票制””（药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票）。实施药品、耗材、器械阳光采购、集中带量采购。

（五）建立高效的综合监管制度

18．深化放管服改革。强力推进““一次办好””改革，动态管理行政许可事项目录，对不适应医改的事项依法取消，适宜基层实施的原则上依法下放。加强对医疗卫生与健康领域综合监管，切实提升监管效能。优化政府服务，提高服务水平，促进医疗卫生机构转变服务模式，改善服务质量。

19．构建多元化监管体系。建立健全以政府监管为主导、医疗机构和医保经办机构以及药品招标采购机构自我管理、社会监督及第三方参与为补充的多元化监管体系。转变监督管理理念、体制和方式，从重点监管公立医疗机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单向监管转向综合协同监管。加强卫生健康综合执法队伍建设，2019年市、镇（街）两级完成卫生健康综合执法资源整合。按照国家““每万名常住人口配备1—1.5名卫生监督员””的标准，充实配备卫生健康综合执法力量，力争2020年底达到国家标准。加快推进综合监督信息化，实现综合监督执法快速检测、取证工具及办公设备基本达到国家规定的标准要求。建立健全社会共治机制，加大信息公开力度，拓宽公众参与监管渠道。强化行业自律，鼓励专家委员会和符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持等工作。

（六）加快推进中医药事业传承发展

20．支持中医药特色优势发挥。贯彻落实《中医药法》和《山东省中医药条例》。市卫生健康局加挂中医药管理局牌子，配齐配强专职工作人员。落实中医医院投入倾斜政策，将中医药事业发展经费纳入财政预算。按规定将中医诊疗项目及中药院内制剂纳入医保支付范围，门诊使用中草药及中医适宜技术，医保予以一定比例报销。取消定点医疗机构康复治疗及中医（含民族医）项目个人首先自负比例。根据服务成本和专业技术价值合理确定中医医疗服务价格。改革中药院内制剂审批、生产和使用管理，鼓励使用中药院内制剂，扩大市中医院制剂中心生产能力。

21．不断提升中医药服务能力。加强市中医院建设，达到二级甲等标准。设立老年病科、治未病中心或治未病科室；市人民医院、市妇幼保健计划生育服务中心设置中医科、中药房、治未病中心或治未病科室。实施基层中医药服务能力提升工程。强化中医药综合服务区内涵建设，到2020年，建成不少于5个精品国医堂。落实中医诊所备案制，做好中医医术确有专长人员医师资格考核审核管理工作。加强中医临床高层次人才培养和中医学术流派建设，深入推进五级中医药师承教育和““名医工程””。强化基层中医药人员学历教育和继续教育，深入实施专业技术人才知识更新工程，做好急需紧缺人才培训和岗位培训，提升中医药人才队伍整体素质。深入开展中医药文化宣传““进校园、进机关、进社区、进乡村、进家庭””活动，举办具有地方特色的中医药文化节会、论坛，探索建立中医药文化宣传的长效机制。

（七）加强公共卫生服务体系建设

22．完善以健康为中心的服务模式。推动““健康邹城””建设，把健康融入所有政策，建立多部门协作机制。推进全民健康生活方式，鼓励各级各类医疗机构开展健康管理服务。加强重点疾病高危人群筛查和目标人群行为干预，科学界定重大和基本公共卫生服务项目范畴，健全公共卫生服务绩效评估体系和评估办法，提高绩效考核的群众参与度，提升项目精细化管理水平。

23．强化公共卫生服务保障。专业公共卫生机构所需人员经费、公用经费和业务经费，根据人员编制、任务完成及考核情况由政府按照综合预算原则予以保障。推进公共卫生机构标准化建设，加强疾病预防控制体系建设力度，到2020年底，市疾病预防控制中心达到建设和人员配备标准。强化医疗机构公共卫生职责。

24．完善重大疾病的救助保障机制。健全基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助衔接互动、相互联通机制，加大对符合条件的艾滋病、严重精神障碍、肺结核等重大疾病患者救助保障力度。建立健全多部门联动的疾病应急救助基金监管机制，确保无法核实身份或者无力缴费的急救患者得到及时有效医疗救治。按照《济宁市困难家庭精神病人医疗救助办法》（济政发〔2016〕23号），将困难家庭精神病人医疗救助专项资金列入财政预算。对严重精神障碍患者做到应收尽收、应治尽治、应管尽管。

25．加强公共卫生专业人才队伍建设。加强公共卫生学科专业建设和人才培养，重点支持现场流行病学、决策分析、灾难救援等应用型人才培养。探索建立基层首席公共卫生医师制度，根据机构编制和职能调整，适时调整公共卫生机构岗位结构，建立动态调整机制。落实传染病疫情防治人员临时性工作补助。

（八）支持社会力量提供多层次多样化医疗服务

26．积极拓展社会办医发展空间。对社会办医，凡符合规划条件和具备准入资质的，不得以任何理由加以限制，放宽配置大型医用设备规划预留空间。个体诊所设置不受规划限制。支持二级及以上医院在职或退休医师到基层医疗卫生机构多点执业，支持开办诊所。落实社会办医疗机构在医保协议管理、科研、职称、人才等方面与公立医疗机构享受同等待遇。推进互联网、大数据与健康医疗深度融合，推动智慧医院发展。

三、保障措施

27．切实加强组织领导。医改工作由各级党政主要负责同志负责，党委或政府主要负责同志担任医改领导小组组长，政府分管负责同志统一分管医疗、医保、医药相关工作，统筹推进““三医联动””。健全医改工作推进机制，落实职责分工，配齐配强工作人员，保障工作经费，切实加强对医改工作的组织实施和统筹协调。

28．建立督察考核和奖惩机制。将医改任务完成情况纳入全面深化改革考核，构建统筹协调、评估考核、督察督办等有机衔接的工作机制。开展综合医改示范创建工作，鼓励基层大胆创新。建立健全激励引导机制，对改革成效显著、工作业绩突出的医疗机构按照有关规定申请报批后予以表彰奖励，对改革推进不力的进行问责并扣减补助资金。

29．强化信息化支撑作用。推进全民健康信息平台建设，2020年实现全部医疗机构信息互联互通。加快推进以居民身份证号为主索引的实名就医。大力发展““互联网＋医疗健康””，整合线上线下资源，鼓励发展互联网医院、互联网诊所等新业态，推进互联网、大数据与健康医疗深度融合，提供在线问诊、远程会诊、名医出诊、电子处方、送药到家等服务，让““信息多跑路、群众少跑腿””。加强基于大数据的医疗卫生机构综合监管和医改监测评估。

30．营造良好的改革氛围。坚持正确舆论导向，加强政策解读，及时回应社会关切，合理引导社会预期。完善医疗纠纷第三方调处机制，健全院内调解、人民调解、司法调解和医疗风险分担机制有机结合的““三调解一保险””制度体系，依法依规解决医疗纠纷，依法严厉打击涉医违法犯罪行为，维护正常医疗秩序。及时总结先进经验，复制推广优秀改革成果和典型案例，为深化改革营造良好社会氛围。

本意见自印发之日起施行，此前发布的有关文件规定，凡与本意见不一致的，按照本意见执行。

附件：深化医改重点工作任务分工及时间进度安排

附件

中共邹城市委办公室                           2019年6月  日印发