自然资源部《关于开展2021年卫片执法工作的通知》（以下简称《通知》），对2021年卫片执法在工作思路、工作方式和工作要求上作了一些调整完善。自然资源部部卫片执法是落实习近平生态文明思想，落实党中央、国务院决策部署的重要举措，对地方经济发展、社会建设具有重大影响。

   1、2021年卫片执法工作与往年相比，有哪些调整？

   与往年相比，主要有以下几个方面较大的调整：

   一是工作组织方式由“季度+年度”改为“月清”“季核”“年度评估”。《通知》首次提出了“月清、季核、年度评估”的工作要求。“月清”指的是，县级要在当月完成上月自然资源部下发图斑的核查判定，并填报到卫片系统中。“季核”指的是，市级在一个季度内必须对各县级填报的图斑核查情况进行一次全面审核；省级自然资源主管部门至少以季度为单位，对本地区填报结果进行内业核查和外业抽查；自然资源部将以季度为单位组织开展抽查。“年度评估”指的是，在完成对完整的四个季度图斑核查填报后，经省级全面审核，形成年度卫片执法成果和报告报部，并以此成果为基础按年度评估一个地区管理秩序。

   二是由下发土地、矿产卫片两类图斑，改为“一图两用”。从今年开始，自然资源部下发的图斑不再区分土地、矿产卫片图斑，该图斑既作为土地卫片执法，也作为矿产卫片执法使用。矿产卫片执法工作流程，作了一些调整，分为“一图两用”“图斑复核”两个阶段。

   三是实行等量扣减占补平衡耕地数量，防止耕地流失。《通知》按照“增违挂钩”的要求，对有关要求进行了细化明确。省级自然资源主管部门要加强对市、县实际耕地保有量的考核，对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量；对年度内违法占用永久基本农田且未能消除违法状态的，要限期拆除复耕，确实不能恢复原种植条件的，要限期补划。

   四是严格问责标准计算方法，严肃问责。在评估市、县管理秩序、计算问责比例时，对“国家级和省级重大基础设施项目”违法用地，以往只扣分子不扣分母，不利于“严起来”，现改为分子、分母同时扣减，防止通过重点工程项目增大其他项目违法用地空间。在评估省级土地管理秩序、计算问责比例时，不再扣减省级重大基础设施项目违法用地。在责任追究环节明确了省级纳入问责范围的标准。

为“零容忍”遏制新增乱占耕地建房行为，从严保护耕地，《通知》明确不再执行扣减符合“一户一宅”等条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等政策。

   五是突出对重点区域、重要矿种的监管和保护。在往年卫片执法对重点矿区进行监管的基础上，今年首次提出要强化对自然保护地、长江流域和黄河沿岸县域等重点地区、稀土等国家战略性资源重要矿种的监管。自然资源部将通过加强重点区域和重要矿种区遥感监测频次，加大外业实地核查力度，利用亚米级高清遥感影像审核地方核查成果，不断强化矿产卫片执法工作。

    2、具体调整内容有哪些？

    一  “月清”制度是什么？

   “月清”是指县级要在当月完成上月部下发图斑的核查判定，并填报到卫片系统中。不是每月实现一次全覆盖的卫片图斑提取；也不是每月下发一次图斑数据。基层每月尽快完成下发图斑的核查工作，自然资源部层面在下一月进行统计汇总。“月清”更主要的是为了解决提取、下发周期过长，数据上报环节复杂，数据上报后无法及时跟踪完善的问题，进一步提高卫片执法工作中，图斑提取、图斑下发、图斑上报三个环节的运转速度。

   一是在季度卫片执法工作模式基础上，自然资源部相关单位按照《卫片执法技术支撑工作机制》，进一步提高卫片执法图斑下发效率。一般在拍摄卫星影像后10个工作日内，通过自然资源卫星遥感云服务平台向各省级自然资源执法部门和各省级自然资源卫星应用技术中心推送非涉密卫星影像图和变化图斑信息。变化图斑土地、矿产共用，制作一批，下发一批，辅助地方“早发现、早制止”。年底时，利用2021年度国土变更调查成果制作卫片执法补充图斑，并下发地方。二是提出省级自然资源主管部门要通过加强内部协调组织现有技术单位、购买第三方服务等方式，形成本地区卫片执法技术支撑机制，有条件的地区可以自行组织提取卫片图斑，作为部下发图斑的补充。在工作中要完善图斑提取、数据审核、外业核查等环节的标准、规范，固化为内控机制，消除潜在风险，堵塞漏洞，提升风险防控能力。三是自然资源部执法综合监管平台卫片系统将进行对应升级完善。图斑影像、矢量数据通过“卫星遥感云服务平台”下发后，将自动导入卫片系统，供县级自然资源主管部门填报；县级填报的数据不再需要统一上报，只需保存确认，上级自然资源主管部门可以直接查看、审核，但不能修改；县级可以随时修改数据、更新查处进展；省级自然资源主管部门于每月最后一天前确认全省图斑核查、填报工作进展情况，在卫片系统中点击确认状态，自然资源部将确认后的有关数据予以备份，并以备份数据为准，统计分析各地工作进展情况。

   二 “季核”制度是什么？

   过去卫片执法工作中，只明确半年、年度数据上报时，省级要进行数据审核。现在，针对卫片数据中暴露出的审核不足问题，省级审核工作量大、难度大的问题，明确了每季度市级自然资源主管部门要对县级填报数据进行全面审核，并强调市级对审核结果负责。同时，省级自然资源主管部门至少以季度为单位，对本地区填报结果进行内业核查和外业抽查，确保成果真实准确；自然资源部将以季度为单位组织开展抽查、核查，分析评估地方上报成果的真实性，并督促纠正。

此次《通知》特别强调，对抽查图斑判定真实性低于90%或存在虚假整改情况的省份，将通报批评。90%是最低标准，今后还要逐步提高。

   三 将采取哪些措施突出耕地监管？

   自然资源部将通过定期对地方图斑核实进展情况进行通报，推动地方落实“月清”工作要求。通过定期组织部有关技术支撑单位开展“不打招呼”的暗访式实地抽查，推动地方落实“季核”工作要求，督促地方提高上报数据成果的真实性、准确性。通过建立违法用地整改跟踪监管机制，利用高频次的新遥感影像持续监督地方违法用地拆除复耕情况，防止虚假整改；检验地方是否以“零容忍”态度坚决遏制新增违法占用耕地行为，倒逼地方整改新增违法占用耕地行为。最终，实现评估一个地区自然资源管理秩序特别是违法占用耕地情况，采取约谈、问责等方式推动落实最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全，助力生态文明建设。

   四 对于已经发现的占用耕地（永久基本农田）违法用地行为将采取什么措施？

   对于卫片执法图斑核查中发现确属自然资源违法行为的，县级自然资源主管部门要依法依规履职尽责，积极推动整改，消除违法用地状态。《通知》中首次提出，各地要将坚决遏制新增违法占用耕地作为衡量一个地区土地卫片执法工作成效的第一标准，按照党中央、国务院决策部署，采取多种措施确保消除违法占用耕地状态。同时，《通知》还明确：“地方各级自然资源主管部门要依法履行职责，严肃查处违法占用或破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为。涉及追究党纪政务处分的，要移交纪委监委；涉嫌犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任”。简单说就是对于违法占用或破坏耕地、违法占用或破坏永久基本农田行为的不仅仅要消除违法占用的状态，还应当予以行政处罚，并追究党纪政务处分、追究刑事责任。

   五 对农村村民违法用地建住宅项目，采取哪些措施？

   一是违法占用耕地（永久基本农田）的农村村民违法用地建住宅项目，要按照农村乱占耕地建房问题专项整治工作要求，依法依规履职尽责，积极推动整改，消除违法用地状态，并及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，注意做好记录。二是对违法占用除耕地（永久基本农田）外其他土地的农村村民违法用地建住宅项目，属于职责范围外的违法行为，应当及时移交有处罚权的管理部门或乡镇政府，并做好记录。

   六 严格问责标准，有哪些改进措施？

   具体来说：在评估一个市、县级地区土地管理秩序、核实问责条件时，根据“鼓励整改、区分责任、精准问责”的原则，有关考虑因素按以下方法计算：一是对于“已补办完善用地手续”的（包括通过城乡建设用地增减挂钩等方式补办手续，并在系统中勾选“其他建设用地审批手续”），在问责评估时，只扣分子不扣分母。二是对于“已拆除复耕到位”的，在问责评估时，分子分母同时扣除。三是对于已履行监管和服务职责的交通、能源、水利等重大基础设施项目（以国家部委或省级发展改革部门的立项文件、重大基础设施项目清单为准）违法用地，在问责评估时，分子分母同时扣除。四是在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，省级重大基础设施项目违法用地不予扣减。五是以往符合“一户一宅”条件的农村宅基地违法用地、保障性安居工程违法用地等可予以扣减的政策，不再执行。六是对于“存量建设用地违法”“农业项目破坏耕地（永久基本农田）”，在问责评估时，分子分母均不计入。

   特别需要强调的是，在综合考虑近年来全国违法占用耕地总量和问题较为突出的省份情况，为压实省级人民政府主体责任，首次明确省级违法占用耕地面积绝对值5000亩以上、且违法占用耕地面积比例15%以上的，应当纳入问责范围。市、县违法占用耕地面积绝对值分别保持500亩、100亩不变。

   《通知》明确，对违法严重地区，省级自然资源主管部门要报请省级人民政府严肃开展约谈，督促限期整改。经评估后，对情节严重、存在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《违反土地管理规定行为处分办法》等规定情形的地区，省级自然资源主管部门要按照干部管理权限，向纪检监察机关或人事部门移交问题线索。部层面将根据年度评估分析或抽查、核查结果，按照报经中央纪委、国家监委同意的《自然资源行政监督与纪检监察监督贯通协调工作机制清单》（自然资党发〔2020〕50号，已抄送各省、自治区、直辖市及计划单列市纪委监委，新疆生产建设兵团纪委监委）规定，向省级纪委监委移交问题线索。

   七 “一图两用”指什么？

   自然资源部信息中心在变化图斑套合土地、矿产审批信息后，通过综合执法监管平台推送各省自然资源主管部门，同时推送自然资源航空物探遥感中心。各省级自然资源主管部门组织市、县自然资源主管部门对变化图斑进行核实处理，并根据核查情况在综合执法监管平台的卫片模块分别填报，其中既涉地又涉矿的，同时在两个模块中填报。矿产卫片只填报判定为“违法”或合法涉矿图斑相关核查信息，判定为“伪变化”“其他”类型的图斑核查信息不填报。省级自然资源主管部门负责组织对本省填报情况审核把关，部组织航遥中心进行内业审查。

   自然资源部组织自然资源航空物探遥感中心，结合不同时相遥感影像套合解析情况和“一图两用”阶段填报情况，将疑似违法图斑与地方填报的矿产图斑核查情况比对，对地方没有填报为“违法”但存疑的图斑进行梳理，通过综合执法监管平台下发地方复核。“图斑复核”阶段，矿产卫片填报要结合复核实际情况，判定为“违法”“合法”“伪变化”和“其他”。对判定为“违法”但未立案的，“伪变化”的，要详细说明判定理由。“图斑复核”阶段，图斑填报时间按照“月清、季核、年度评估”的要求管理。对于重点区域图斑、大图斑、存在异议的图斑，省、市两级自然资源主管部门要加强对复核图斑的内业审核和外业抽查，航遥中心组织技术力量实地核实，部适时进行抽查。